和评理 |妥处涉海争议 深化海上合作

2.颁布行政规定 国务院除制定在法律规范体系中有容身之处的行政法规之外，还会发布法律效力不明，但在实践中发挥重要作用的决定和命令。

1949年12月至1950年11月，苏联法学专家苏达里可夫和贝可宁应邀为中央政法系统各部门的干部开设了系列讲座《苏维埃国家和法律的基础》，既向政法干部们介绍了苏联宪法的具体制度，也向他们灌输了苏联宪法是世界上最好的宪法的观念。刘少奇积极主持和参与宪法制定和选举工作，为五四宪法的诞生作出了卓越贡献。

每每念及至此，禁不住潸然泪下。因政协不是人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。1954年3月12日，刘少奇再次主持召开中共中央政治局扩大会议，组织成立宪法小组等机构[17]，要求这些机构加紧对中国近代宪法及宪法性文献进行整理，并编写参考文件材料，以便得出相关内容的参考资料[18]。至于何时制订现阶段的宪法以及现阶段宪法应该包括哪些内容，斯大林进一步补充道： 在宪法中，你们可以规定这样的条文：第一，全体人民包括资本家富农在内均有选举权。二是关于宪法草案基本内容的若干说明。

[20]韩大元.关于新中国1954年宪法制定过程若干问题探讨——纪念1954年宪法颁布五十周年［J］.河南省政法干部管理学院学报,2004,(4):1-14. [21]宪法草案第5条：国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制，是我国现有的主要所有制。苏联共产党就是我们最好的先生，我们必须向他们学习。[65]而雅典的地缘政治特点，则使得海军的地位更为提高，而海军的桨手则由那些没有财力负担步兵装备的最低等级的日佣级公民组成，这些在雅典的防御和对外扩张中发挥着重要作用的那些最低等级的公民也就据此反对作为重装步兵的等级凌驾于他们之上，要求更为平等的权利，从而推进了更为民主和平等的改革。

1月23日开始实施三支两军，军队先后派出280余万指战员参与此项工作，基本掌控地方大局。《地方组织法》改变了三十年来地方政府一贯实行的委员会制度，对县以上人民政府采用了与国务院相类似的组织形式，将各工作部门的第一把手（厅长、局长等）都包括在地方人民政府的组成之内。在党领导一切的情况下，这一党内组织制度的变革成为了对地方权力最有力的支持。以此为依托，第一线守备部队不宜过多，而是要节约兵力，将大部分部队集中编为能够机动作战的突击兵团，特别是要组建机械化部队作为统帅部的机动突击力量。

[23]广东省委书记陶铸说：过去总说广东是前线，不能办工厂，群众的就业问题由中央管，而国家预算里又不给钱，包袱还得省里背，这不是长久之计。例如1928年井冈山红军的八月失败，就是湘南籍干部为主的湖南省委不顾实力对比，迫切要求率军打回老家去进攻湘南而导致的。

[49]张化、苏采青编：《回首文革——中国十年文革分析与反思》，中共党史出版社2000年版，第548页。这样的例子就曾经出现于抗战时期的长沙会战当中，国民党名将薛岳引以自豪的天炉战法就是被日军的机动性优势击破。（二）积极防御的新内涵与分权化改革 由于文革的影响，尽管一直在进行着战争准备，但是中国在军事技术与军事战术上与世界军事强国的差距进一步拉大了。如果顶不住未来可能爆发的战争的话，刚刚成型的民族国家可能再次瓦解，甚至再度沦为殖民地。

[48]邓礼峰：人民解放军‘三支两军述略，载中共中央党史研究室、中央档案馆编《中共党史资料》第70辑，中共党史出版社1999，第134-135页。[26]毛泽东此处所论述的重点虽然是批评对沿海工业的忽视，但从另一个侧面反映出，备战的需要是当时考虑经济布局的重要因素，认为战争形势紧迫是忽视沿海工业的重要原因。因此，自建国之初，中国的领导人便清楚的意识到，决不可学李自成进北京，以为政权建立便高枕无忧。[3]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第11-12页。

就在珍宝岛冲突之后不久，中共九大召开，标志着文化大革命基本上完成了其历史任务。[12]这就意味着，所要实施的积极防御，是要放弃部分地区，将敌人放入国土之内再加以歼灭。

[49]而随着中苏边界形势的紧张，1968年开始，各地新成立的革命委员会都致力于整顿秩序，并开始安排此前作为运动主力的大中专学生大规模上山下乡。[35]薄一波：《若干重大决策和事件的回顾》（下卷），中共中央党校出版社1993年版，第792页。

而总统则是合众国陆海军总司令，可以灵活而且独断的指挥战争。这就涉及到一个问题，如果战争不可避免，什么样的区域要做出牺牲呢？从军事上讲，有所谓的兵家必争之地，即那些掌握重要的经济区域或是交通枢纽的地区，是必须控制的枢纽或者说锁钥，如果必须放弃的是一个富饶而人口稠密的地区或一些大的商业城市，那么损失就大些。那么，如果大规模战争爆发，面对强敌入侵，防御者要主动退却，不能过早的与敌军展开战略会战，而是适当的、逐步的抵抗，每次只能进行到战斗的均势尚未完全失去时为止，要及时放弃所保卫的地方，因为在幅员辽阔和交战双方的兵力不太悬殊的情况下，防御者采用这种退却方法可以造成对自己有利的兵力对比，使自己比在边境附近决战更有把握获得胜利。[72]美国从邦联走向联邦，军事背景是一个重要因素，而之所以没有从联邦再进一步成为一个单一制国家，原因当然有很多，但是从军事角度来看的话，当时并没有新中国如此悬殊的敌我实力对比，再加上地理环境的特点，使美国将建设强大的海军作为更重要的目标，而陆上防御则由联邦军队和各州民兵可以共同完成，因此，美国宪法做出了这样的区分规定：国会有权招募陆军并供给军需，但此项用途的拨款期限不得超过两年，建立和维持一支海军。[63]江泽民：对军事战略的考虑（1990年12月1日在全军军事工作会议上的讲话），载《江泽民论国防和军队建设》，北京，解放军出版社2003年版，第21页。兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。

简单说来，就是在战争威胁更大并且军事实力较弱时，采取积极防御的战略方针，特别是要诱敌深入，而要实施这样的方针就需要中央对地方有更强的控制力。放在全国战局的角度而言，这是很容易理解的，是夺取全局胜利的必需条件。

转型的核心是现代化，简而言之，是经济上由小农经济转向工商经济，政治上从传统的文化共同体转向政治统一的现代民族国家，文化上从农业社会的人文主导的文化转向城市社会的科学主导的文化，社会结构上从同质化的熟人社会中的机械性社会团结转向异质化的陌生人社会中的有机社会团结。[66] Hans van Wees, Politics and Battlefield: ideology in Greek warfare, in Anton Powell ed. The Greek World, London and New York: Routledge, 1995, p.161. [67]参见钱穆：《中国历代政治得失》，生活.读书.新知三联书店2005年版。

[29]在这种背景下，再加之交通、通信并不发达，各个地区的领导人都会在一定程度上考虑自己的山头利益，争取更有利于本地的作战方案，各个地区之间在一定程度上也会产生明显的分歧和矛盾黄河以北呢，王明建立政府，长江以南呢，蒋介石回来。

同年，国民党八届五中全会通过了《光复大陆指导纲领》，扬言在三五年内底定全国，开始试图袭扰、进攻东南沿海，反攻大陆。[34]总的说来，对于战争威胁的判断和基于军事实力对比而选择的积极防御的国防战略方针，在一定程度上决定了新中国必须采取一种更加中央集权而并非地方分权的宪政体制。由于可以背靠沙发面朝东，不用两线受敌，因此战争威胁还不是迫在眉睫。那么，如果大规模战争爆发，面对强敌入侵，防御者要主动退却，不能过早的与敌军展开战略会战，而是适当的、逐步的抵抗，每次只能进行到战斗的均势尚未完全失去时为止，要及时放弃所保卫的地方，因为在幅员辽阔和交战双方的兵力不太悬殊的情况下，防御者采用这种退却方法可以造成对自己有利的兵力对比，使自己比在边境附近决战更有把握获得胜利。

江泽民在后来也对此做出了总结，指出必须坚持邓小平提出的积极防御战略方针，因为积极防御和我们的改革开放、把经济搞上去的方针政策，以及政治方面的一些政策都是相符合的。[18]参见克劳塞维茨：《战争论》，中国人民解放军军事科学院译，商务印书馆1982年版，第656-658页。

[42]胡哲峰：建国以来若干军事战略方针探析，载《当代中国史研究》，2000年第4期。从积极防御到积极防御、诱敌深入，这四个字的增加意味着诱敌深入从积极防御战略方针之下的战术方针上升到了并列的战略方针高度，因而将成为未来战争中必须选择的策略。

如果在战争中失败，可能不是简单的人力和经济损失，甚至还不仅是领土和资源的丧失，而是又一次的丧权辱国、分崩离析。[11]所谓的积极防御的战略方针，意味着在战前不断地加强我国的军事力量……从军事上和政治上来制止或推迟战争的爆发，而当战争不可避免时，不是试图先发制人或是御敌于国门之外，而是在预定设防地区阻止敌人的进攻，把战线稳定下来，打破敌人速战速决的计划，迫使敌人同我军进行持久作战，以便逐渐剥夺敌人在战略上的主动权，使我军逐渐转入战略的主动，也就是由战略的防御转入战略的进攻。

[64]富勒：《西洋世界军事史》，钮先钟译，军事科学院1980年版，第17页。因此，自建国之初，中国的领导人便清楚的意识到，决不可学李自成进北京，以为政权建立便高枕无忧。[17] 积极防御的国防战略方针，意味着在战争初期不是寸土必争、固守一城一地，而是有所守有所不守，以空间换时间，待敌军深入之后再聚集消灭。而革命和建国，同时都是中国国家转型的一部分。

对于新中国而言，本处于百废待兴的状况，如果说战争的威胁并不遥远，随时有可能面临大规模的战争，那么对于那些将要放弃的区域，战前的建设与投资就不仅成了沉没成本，甚至还可能反倒是为敌人提供了帮助。[63]   四、结语 任何国家都希望并且必须赢得战争，因此一个国家所面临的战争威胁与战争形态，会作为一个重要的背景影响到这个国家的政制安排。

[67]再如，当美国面临的主要战争威胁不是传统战场上堂堂之阵对峙的敌军而是不知从何处发起偷袭的恐怖分子时，对于言论自由、私隐和刑事诉讼等各方面的具体宪法权利也就为适应新的战争类型的需要而加以了调整。[17]同上注，第909-911页。

而且，为了备战，还实施了大规模的三线建设，许多重要的研究单位和企业从大城市向三线地区转移，并按照山、散、洞的原则兴建了大量新的企业。但从另一个视角来说，法律不是习惯，而是同国家紧密的联系在一起，国之大事，唯祀与戎，因而法律又不能彻底的远离战争，从而也就有了刑起于兵这样一种对于法律起源的推断。